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Costituzionalizzare il diritto alla Comunicazione
09 ottobre 2003

 
La nascita della comunicazione pubblica è stata uno degli eventi pił importanti del processo di cambiamento che ha interessato in questi anni la pubblica amministrazione e non solo essa. Ha inciso profondamente, infatti, nella stessa vita democratica del paese.

Lo ha sottolineato, di recente, il capo dello stato con parole particolarmente efficaci. Avere un'amministrazione che sappia dialogare con la società, che sappia appunto "comunicare" con i cittadini e con le imprese è un dato essenziale della realtà odierna.

Lo strumento normativo di cui disponiamo è di quelli che si possono definire forti. La legge 150 del 2000 mira a realizzare l'obiettivo della comunicazione, trasformando l'attività di informazione in una vera e propria autonoma funzione devoluta alla pubblica amministrazione, che è perciò tenuta ad assicurarne un efficiente esercizio.

Sarebbe stato e sarebbe auspicabile anche una norma costituzionale posta a base di tale diritto.

Ma così non è. Eppure da tempo l'acquisita consapevolezza del valore della comunicazione pubblica, intesa come garanzia di interessi fondamentali dei cittadini, ha portato a una rilettura dell'attività informativa e comunicativa dell'amministrazione, in una prospettiva di tutela e di realizzazione di veri e propri "valori costituzionali".

Nell'assenza di una normativa ad hoc il diritto all'informazione e alla comunicazione è stato dalla dottrina variamente ricondotto con interpretazioni spesso ardite a norme costituzionali. Da taluni all'art. 97 Cost. nella convinzione che un linguaggio chiaro e semplice contribuisca ad assicurare l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione. Riferimento certamente pertinente perché non può negarsi che il linguaggio svolga un ruolo di integrazione culturale e sociale, garantendo così l'uguaglianza non solo formale, ma anche sostanziale dei cittadini (art. 3 Cost.) ma non per questo meno funambolico.

Ancora meno convincente appare la leva dell'articolo 21 della Cost. che sancisce la libertà di manifestazione del pensiero. In esso non appare quel diritto di "cercare e ricevere informazione" che è invece oggetto della Dichiarazione universale dei Diritti dell'uomo del 1948. Desumerlo "a contrario" dal "diritto di informare" implicito nel diritto di cronaca e protetto nell'ambito della libertà di manifestare il proprio pensiero, appare una tesi difficilmente sostenibile.

E l'informazione non esaurisce la gamma dei potenziali diritti del cittadino alla conoscenza. V'è anche la comunicazione che ha un ambito certamente differenziato. L'informazione sembra piuttosto riguardare l'attività politica del cittadino. Essa appare strumentale alla formazione e all'esplicazione del suo diritto di opinione, soprattutto per l'esercizio dei diritti politici costituzionalmente protetti. E il dovere correlativo a informare la collettività sembra postulare la necessaria esistenza di un servizio pubblico a ciò deputato.

Il concetto di "comunicazione" sembra avere un valore e un'estensione residuali e un oggetto riguardante essenzialmente l'attività istituzionale e amministrativa dello stato e delle autonomie locali. La sua strumentalità è relativa all'esercizio di tutti gli altri diritti fondamentali del cittadino, ivi compresi quelli di iniziativa economica.

Fare informazione e comunicazione soprattutto pubblica significa necessariamente coniugare l'oggettività, l'imparzialità e la completezza con la varietà delle esigenze di informazione di conoscenza proprie dei singoli cittadini. A proposito della comunicazione istituzionale, in particolare, si rammenta la nota sentenza del 1988 della Corte costituzionale sull'errore. Il ragionamento che portò i giudici della Consulta a tale rivoluzionaria decisione fu che la responsabilità dei cittadini di fronte alle istituzioni richiede l'effettiva possibilità di conoscenza della legge. L'obbligo dei cittadini di osservare le leggi è necessariamente correlato all'obbligo di renderle conoscibili a tutti. Ovviamente di tale assunto si avverte tutta l'importanza soprattutto in sede penale.

Neppure nel corso dei lavoro della Convenzione chiamata a scrivere una Costituzione per l'Europa è stata adombrata la necessità di prevedere un diritto del cittadino all'informazione e alla comunicazione.

L'articolo 11 della "Carta europea dei Diritti fondamentali dell'Unione europea", adottata nel vertice di Nizza del dicembre 2000, parlava, con espressione non del tutto soddisfacente di "libertà d'espressione e d'informazione". Ma esso non risulta trasfuso nel testo della Costituzione europea.

Eppure la libertà di ricevere o comunicare informazioni o idee non sembra essere solo soggetta allo spazio giuridico nazionale ma avere anche una dimensione europea.Solo alcuni "segnali" relativi al diritto all'informazione e alla comunicazione si rintracciano qua e là nella definizione delle politiche dell'Unione, come quelle relative alla protezione dei consumatori e alla sanità pubblica.

Ma non trattandosi di materie di competenza esclusiva le prescrizioni non comportano la necessità dell'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli stati membri.

In definitiva anche il progetto di Trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione non ha dato al diritto all'informazione e alla comunicazione quel ruolo centrale nella costruzione delle istituzioni e delle politiche dell'Unione che esso certamente meritava.

Forse si è trattato di una limitazione inevitabile, non avendo l'Unione un carattere propriamente statuale, e restando quindi i diritti fondamentali, come appunto quello all'informazione e alla comunicazione, ancorati negli spazi di sovranità nazionali.

Tuttavia è possibile argomentare che anche nei limiti dello spazio politico e giuridico entro il quale si è mossa la Convenzione sarebbe stato possibile dare al diritto all'informazione e alla comunicazione un ruolo pił significativo. Per esempio, si sarebbe potuto affermare come diritto costituzionale del cittadino europeo quello di venire informato sulle attività dell'Unione, cosa evidentemente diversa dal semplice diritto di accesso ai documenti.

Tra pochi giorni si aprirà a Roma la Conferenza intergovernativa che dovrà adottare la nuova Carta fondamentale dell'Unione europea. Ma sono note le difficoltà del compito. Ogni cambiamento rispetto al testo della Convenzione potrebbe far divenire problematica le definizione del negoziato e mettere a rischio la firma del testo nel prossimo semestre.

Solo se ci si trovasse nella condizione di un unanime consenso sul tema si potrebbe pensare a un cambiamento della Carta con la previsione di un diritto certamente fondamentale per il cittadino europeo.


Luigi Mazzella, Ministro della Funzione Pubblica


L'intervento del Ministro è stato pubblicato sul quotidiano "Italia Oggi" il 30 settembre 2003
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